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sábado, octubre 08, 2011

El presidente Piraña (o más bien sus asesores) diserta (n) sobre el Orden Público 


En uso de mis facultades constitucionales, he resuelto someter a vuestra consideración el presente proyecto de ley que fortalece el resguardo del orden público.

I. ANTECEDENTES.

1. El rol del Estado en el Resguardo del Orden Público.

Corresponde al Estado la promoción del bien común y la paz social, para lo cual debe establecer los mecanismos que faciliten la creación de las condiciones necesarias a fin de permitir el adecuado desarrollo de todos los miembros de la sociedad. Dentro de ellas, la debida protección de la población constituye una obligación central.
Por lo anterior, es propio de la labor estatal garantizar y asegurar el normal desarrollo de las actividades de todos quienes habitan el territorio nacional, de tal manera que la tranquilidad social sea un continuo en el tiempo, y permita el desarrollo y crecimiento del país y de sus habitantes.

Nuestro ordenamiento institucional ha entregado a las Policías, por mandato constitucional, el deber de velar por el orden público y la seguridad interior. Así, conforme a lo previsto en el inciso segundo del artículo 101° de la Constitución Política de la República de Chile “[l]as fuerzas de Orden y Seguridad Pública están integradas sólo por Carabineros e Investigaciones. Constituyen la fuerza pública y existen para dar eficacia al derecho, garantizar el orden público y la seguridad interior, en la forma que lo determinen sus respectivas leyes orgánicas.”

Sin perjuicio de las responsabilidades que cabe a todos los miembros de la sociedad en la preservación del orden público, son las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública las llamadas a intervenir a nombre del Estado cuando la tranquilidad social es alterada, ya sea por desórdenes, por la comisión de cualquier crimen o simple delito o cualquier amenaza a la sana convivencia.

De esta forma, la seguridad de todos los habitantes del país se encuentra entregada a los miembros de las policías tanto en el control del orden público y la prevención de hechos delictuosos, como en la colaboración para su investigación y esclarecimiento de aquéllos.

2. Algunas consideraciones acerca del concepto de “Orden Público”.

Conforme a la doctrina clásica, el concepto de orden público está vinculado a una función de protección, de tal manera que permite limitar la autonomía de la voluntad en interés de la comunidad. Así, el orden público constituye un escudo protector frente a los excesos en que los particulares pueden incurrir al tomar en cuenta sólo sus intereses en los actos que realizan. Siguiendo esta doctrina, puede concluirse que el orden público forma parte de los principios jurídicos que integran un sistema y se orientan al bien común de una sociedad.

En contrapartida a la concepción clásica, diversos autores, entre ellos Avelino León Hurtado y Vittorio Pescio, han advertido las dificultades para establecer un concepto de orden público, pues debe ser definido en un tiempo y en un lugar específico. Otros, como Alejandro Silva Bascuñán, definen el concepto de orden público tomando como base el artículo 24 de la Constitución Política de la Republica, esto es “la tranquilidad que resulta del respeto de la ordenación colectiva, manifestado en el correcto ejercicio de la autoridad pública moviéndose dentro de su respectiva órbita y en el fiel cumplimiento por los gobernados de las órdenes por ella impartida” (Silva Bascuñán, A.: “Tratado de Derecho Constitucional”, Editorial Jurídica de Chile, 2000, segunda edición, tomo v, pp. 90 y 91). Para Sergio Diez Urzúa, el orden público “es el medio de la técnica positiva que nos permite ir directamente a las fuentes reales del derecho, cuando son insuficientes las fuentes formales para mantener el orden racional de la sociedad en un caso dado. Variable, en cuanto sufre las influencias de las aspiraciones del medio social y del dato histórico. Inmutable, en cuanto a su esencia, por estar basado en el hombre y su destino. Es superior al legislador al cual impone sus directivas. Es la expresión del principio ordenador del universo en la técnica positiva” (Diez Urzúa, S.: “Algunas consideraciones de la noción de Orden Público en nuestro derecho civil, memoria de prueba, Universidad de Chile, 1947, pp. 86 a 91).
Sin perjuicio de las diversas aproximaciones a este concepto, el orden público se puede entender en dos sentidos. En primer término, en términos materiales, como un estado opuesto al desorden y que se integra por tres elementos fundamentales: la tranquilidad, la moralidad y la salubridad pública. En segundo lugar, en un sentido jurídico-formal, ligado a la observancia de normas y principios esenciales que se consideran necesarios para la convivencia pacífica en sociedad, con distinta funcionalidad en las diversas disciplinas jurídicas. Nuestra Carta Fundamental ha tomado la primera de las acepciones. Así, tanto en su artículo 24, como en las demás disposiciones constitucionales se ha seguido esa lógica.

La consolidación del Estado democrático de derecho hace que la situación inicial del ciudadano sea un estatus de libertad y de derechos debidamente garantizados por la Constitución. Por ello, las fuerzas de orden y seguridad pública presuponen un orden jurídico definido por la ley, la que sólo puede limitar el ejercicio de derechos y libertades cuando se perturbe dicho orden fundamental.

Dada la multiplicidad de conceptos relativos al orden público, se hace necesario detenernos a analizar brevemente los elementos que, en cualquiera de los conceptos, forman parte del mismo:

1. La seguridad y tranquilidad pública. Siguiendo a Tocqueville “[e]l amor por la tranquilidad pública es frecuentemente la única pasión que las naciones retienen y se transforma en la más activa y poderosa en relación a todas las otras pasiones que desfallecen y mueren. Esta es la causa de la disposición natural de los miembros de la comunidad para otorgar o ceder derechos adicionales al poder central, que es el único que parece interesado en defenderlos con los mismos medios que usa para defenderse a sí mismo” (Tocqueville, A.: La Democracia en América, Vol. II, Capítulo III., Alianza Editorial, Madrid, 2002). Los objetivos principales de la tranquilidad y la seguridad consisten en proteger a las personas y sus bienes contra los daños que pueden provenir de otras personas, lo que es distinto de la protección civil que previene eventos producidos por efecto de la naturaleza o extraordinarios.
La seguridad y la tranquilidad pública tienen como fundamento especial el deber general de no perturbar el orden público, deber que se aplica a todo ciudadano por el solo hecho de vivir en sociedad y es previo en independiente a su consignación en cualquier norma jurídica El presente proyecto de ley tiene por fin fortalecer la protección del orden público entendido en esta acepción.

2. La Salud Pública. Por regla general, la custodia de la salud pública queda fuera de la noción de orden público, dejándose en manos del órgano encargado de la administración sanitaria. Sin perjuicio de ello, en casos excepcionales la administración puede requerir el auxilio de la fuerza policial, especialmente en casos de crisis sanitarias como epidemias, plagas y pandemias, entre otras.

3. La moralidad pública. La moral pertenece a un ámbito que escapa de lo puramente jurídico; sin embargo, no ha quedado ausente de una serie de normas jurídicas que establecen límites a las libertades de las personas, cuyo fundamento está en la vulneración de la moralidad pública. Más aún, en razón de la moralidad pública y el interés general se limita el ejercicio de determinadas libertades constitucionales.

La interpretación de este elemento del orden público, supone mayores problemas de interpretación ya que la moralidad pública es cambiante y depende de los tiempos, lo que hace que su interpretación deba ser ponderada para no afectar las libertades y garantías de los ciudadanos.

3. El resguardo del Orden Público en el Ordenamiento Jurídico chileno.
El inciso segundo del artículo 24° de nuestra Constitución Política de la República, que se encuentra en el capítulo IV titulado “Gobierno”, señala respecto del Presidente de la República que “su autoridad se extiende a todo cuanto tiene por objeto la conservación del orden público en el interior y la seguridad externa de la República, de acuerdo con la Constitución y las leyes.”.

De esta potestad de conservación del orden público emanan las competencias que la ley confiere a diversos órganos de la administración del Estado. Así, en el ámbito regional la Ley N° 19.175, Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional, establece que “el gobierno interior de cada región reside en el intendente, quien será el representante natural e inmediato del Presidente de la República en el territorio de su jurisdicción” (inciso primero, artículo 1°), entregándole la función de “velar porque en el territorio de su jurisdicción se respete la tranquilidad, orden público y resguardo de las personas y bienes” (letra b) del artículo 2°, Ley N°19.175).

Por otra parte, el artículo 3° del Decreto con Fuerza de Ley 7.912 establece que: “Corresponde al Ministerio del Interior: a) Todo lo relativo al Gobierno Político y Local del territorio y al mantenimiento de la seguridad, tranquilidad y orden públicos. […] El Ministro del Interior, los Intendentes y Gobernadores, según corresponda, podrán deducir querella: a) cuando el o los hechos que revistan caracteres de delito hubieren alterado el orden público, impidiendo o perturbando gravemente la regularidad de las actividades empresariales, laborales, educacionales o sociales o el funcionamiento de los servicios públicos o esenciales para la comunidad, o bien impidiendo o limitando severamente a un grupo de personas el legítimo goce o ejercicio de uno o más derechos, libertades o garantías reconocidos por la Constitución Política de la República”. De la norma recién citada, se puede desprender un concepto descriptivo que apunta a señalar una serie de situaciones que se consideran que afectan el orden público.

Estas facultades legales deben ejecutarse a través de los órganos que tienen la capacidad operativa para dar efectivo resguardo al orden público. De esta forma, el artículo 101 de la Constitución encarga a Carabineros de Chile y a la Policía de Investigaciones la función de garantizar el orden público en los siguientes términos: “Las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública están integradas sólo por Carabineros e Investigaciones. Constituyen la fuerza pública y existen para dar eficacia al derecho, garantizar el orden público y la seguridad pública interior, en la forma que lo determinen sus respectivas leyes orgánicas. Dependen del Ministerio encargado de la Seguridad Pública.”

En relación a Carabineros de Chile, el artículo 1° de la Ley N° 18.961, Orgánica Constitucional de Carabineros de Chile, establece que “Carabineros de Chile es una Institución policial técnica y de carácter militar, que integra la fuerza pública y existe para dar eficacia al derecho; su finalidad es garantizar y mantener el orden público y la seguridad pública interior en todo el territorio de la República y cumplir las demás funciones que le encomiendan la Constitución y la ley”.

4. Vulneraciones al orden público y derecho de reunión.

Un ejemplo de vulneración del orden público en lo relativo a la seguridad y tranquilidad pública se vincula con el ejercicio del derecho de reunión. El ejercicio de este derecho constituye un pilar fundamental de la vida de una sociedad democrática. Por eso nuestra Constitución consagra, en su artículo 19 número 13, que: “La Constitución asegura a todas las personas: 13° El derecho a reunirse pacíficamente sin permiso previo y sin armas.
Las reuniones en las plazas, calles y demás lugares de uso público se regirán por las disposiciones generales de policía”.

Las normas generales de policía que regulan el ejercicio del derecho de reunión en espacios de uso público están contenidas principalmente en el Decreto Supremo N° 1086 del Ministerio del Interior, de fecha 16 de septiembre de 1983. El artículo 2° letra f) establece que “[s]e considera que las reuniones se verifican con armas cuando los concurrentes lleven palos, bastones, fierros, herramientas, barras metálicas, cadenas y en general cualquier elemento de naturaleza semejante. En tal caso las Fuerzas de Orden y Seguridad Públicas ordenarán a los portadores entregar esos utensilios, y si se niegan o se producen situaciones de hecho la manifestación se disolverá”.

En ocasiones, el legítimo ejercicio pacífico del derecho de reunión que algunos realizan, es perturbado por otros que, sobrepasando el marco constitucional, provocan desórdenes, agreden y lesionan a los funcionarios policiales o a quienes se manifiestan tranquilamente, causan daños a la propiedad, portan y utilizan armas cortantes, contundentes, de fuego e incendiarias, y muchas veces ocultan su rostro para evadir la acción policial y asegurar sus ataques a los legítimos participantes de la reunión. A lo anterior se suman situaciones graves como saqueos y la afectación al desenvolvimiento normal de la vida diaria y la actividad del comercio en las zonas por la que transitan las marchas cuando ocurren situaciones que exceden el ámbito pacífico en que el derecho está llamado a ejercerse. Estos actos constituyen claras muestras de afectación a la seguridad y tranquilidad pública que, finalmente, importan una alteración directa del orden público y un menoscabo del legítimo ejercicio del derecho de reunión.

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